Cer, un potenziale ancora da sfruttare: il quadro europeo e la situazione italiana

L’Unione Europea ha puntato sulle Comunità Energetiche Rinnovabili come uno degli strumenti chiave della transizione verde, ma la realtà racconta un ritardo significativo, definizioni poco chiare e un obiettivo 2025 largamente mancato. A fare il punto è la Relazione Speciale n. 10/2026 della Corte dei Conti Europea, pubblicata a marzo 2026, che fotografa luci e ombre di un modello energetico partecipato, ancora lontano dal decollare su scala continentale.

Cosa sono le CER

Le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) sono soggetti giuridici attraverso i quali cittadini, piccole imprese e autorità locali possono produrre, condividere e consumare la propria energia. Si tratta di un modello partecipativo e decentralizzato: i progetti spaziano dall’installazione di pannelli solari sui tetti condominiali fino a turbine eoliche di proprietà comunitaria, capaci di alimentare interi quartieri o villaggi.

Secondo la Commissione europea, i benefici attesi sono molteplici: contribuire agli obiettivi UE per le rinnovabili, attrarre investimenti privati, ridurre la povertà energetica e permettere a tutti i cittadini — inclusi inquilini, famiglie a basso reddito e residenti in condomini — di partecipare attivamente alla transizione energetica locale.

Il quadro normativo europeo

L’UE ha introdotto le definizioni giuridiche di riferimento attraverso due direttive distinte: la RED II (Direttiva 2018/2001) sulle energie rinnovabili, che regolamenta le Comunità di Energia Rinnovabile, e la Direttiva 2019/944 sul mercato interno dell’energia elettrica, che disciplina le Comunità Energetiche dei Cittadini.

Pur condividendo principi fondamentali come l’adesione volontaria e la governance democratica, le due definizioni presentano differenze sostanziali: la prima riguarda esclusivamente energia rinnovabile, mentre la seconda include anche energia non rinnovabile. Inoltre, i criteri di ammissibilità dei membri divergono in modo significativo.

Il problema delle due norme

Questa sovrapposizione normativa ha generato confusione nei Paesi membri e ha frenato un recepimento omogeneo. A quattro anni dalla scadenza dei termini di recepimento, solo l’Italia — tra i quattro Paesi esaminati dalla Corte (Italia, Polonia, Paesi Bassi e Romania) — ha recepito integralmente tutti gli articoli relativi alle comunità energetiche di entrambe le direttive. La Polonia ha fuso le due definizioni in un unico concetto nazionale, mentre i Paesi Bassi operano ancora attraverso cooperative energetiche basate su un quadro preesistente, non allineato a quello europeo.

Un nodo critico riguarda i condomini: nel 2023 ospitavano il 48% della popolazione UE. Tuttavia, i residenti che volessero costituire una CER dovrebbero creare un nuovo soggetto giuridico distinto dall’associazione condominiale già esistente. Questo adempimento è spesso percepito come eccessivamente oneroso.

L’obiettivo 2025: ampiamente mancato

Il verdetto della Corte è inequivocabile: l’obiettivo europeo per il 2025 è stato largamente mancato. A inizio 2025, l’UE aveva raggiunto soltanto il 27% del target, pari a circa un quarto delle comunità energetiche necessarie per coprire tutti i comuni europei con più di 10.000 abitanti. Né la Commissione né gli Stati membri hanno monitorato o comunicato adeguatamente i progressi verso tale obiettivo, rendendo più difficile valutare la situazione reale e pianificare azioni correttive.

Le ragioni del fallimento sono strutturali. L’obiettivo stesso era mal concepito: specifico e definito nel tempo, ma difficilmente misurabile. L’espressione utilizzata non era allineata alle definizioni giuridiche ufficiali dell’UE e non quantificava né i cittadini coinvolti né la capacità produttiva installata.

La Commissione non ha mai verificato se il traguardo fosse realisticamente raggiungibile, né ha sostenuto tale obiettivo con piani nazionali vincolanti. Solo Italia e Polonia hanno incluso target specifici per le CER nei rispettivi Piani Nazionali Integrati per l’Energia e il Clima (PNIEC), peraltro non pienamente allineati a quello europeo. Anche le previsioni al 2030 risultano fortemente ridimensionate. Basandosi sulle proiezioni dei Paesi Bassi — il Paese europeo con le cooperative energetiche più sviluppate — la Corte stima che le CER potrebbero detenere circa il 4,4% della capacità solare e il 4,3% di quella eolica entro il 2030, ben lontano dal 21% e 17% ipotizzati nel 2016.

I principali ostacoli allo sviluppo

La Relazione Speciale individua tre categorie principali di ostacoli.

Sul piano normativo, la frammentazione delle regole nazionali e la complessità delle procedure scoraggiano soprattutto i piccoli comuni e i soggetti non professionali, che spesso non possono permettersi consulenti specializzati.

Sul piano infrastrutturale, i ritardi e i dinieghi di connessione alla rete — spesso causati dalla congestione nelle ore di punta — frenano i progetti, in particolare nei Paesi Bassi e in Polonia. Le CER potrebbero contribuire ad alleviare questa congestione attraverso lo sviluppo di sistemi di stoccaggio energetico. Tuttavia, né la Commissione né i governi nazionali hanno finora previsto incentivi specifici in questa direzione.

Sul piano sociale, nessuno degli Stati esaminati ha adottato disposizioni giuridiche per promuovere attivamente la partecipazione delle fasce vulnerabili. Il rischio concreto è che la transizione energetica partecipata rimanga un privilegio delle classi medie e alte, escludendo chi ne avrebbe più bisogno.

Il caso italiano

L’Italia rappresenta uno dei casi più interessanti e contraddittori del panorama europeo. Da un lato, è l’unico Paese tra i quattro esaminati ad aver recepito integralmente entrambe le direttive, dimostrando un elevato livello di attenzione normativa. Dall’altro, i dati operativi di inizio 2025 mostravano un contributo ancora marginale: le CER italiane detenevano appena lo 0,06% della capacità solare nazionale e lo 0,01% di quella eolica, per una potenza complessiva di circa 23 MW.

La svolta è arrivata nella prima metà del 2025, come dimostra il fatto che la Corte stessa riconosce come “la rapida crescita delle comunità in Italia e in Polonia nel periodo gennaio-giugno 2025 offre prospettive ottimistiche”. Il salto è stato innescato dall’entrata a regime del decreto CACER e dei decreti attuativi del GSE.

A marzo 2025 risultavano attive 212 CER, con 326 impianti fotovoltaici connessi per circa 18 MW. Sul fronte finanziario, l’Italia ha stanziato 2,2 miliardi di euro del PNRR per le CER, con un focus sui comuni sotto i 5.000 abitanti. L’obiettivo è raggiungere 2 GW di capacità rinnovabile entro il 2026 e 15.000 comunità attive entro giugno 2026, per un totale di 500.000 utenze coinvolte.

La Corte, tuttavia, muove alcune critiche: il Ministero dell’Ambiente non ha ancora completato la valutazione nazionale degli ostacoli prevista dalla RED II e mancano disposizioni organiche per tutelare la partecipazione delle fasce vulnerabili.

Le raccomandazioni della Corte, sei punti per cambiare rotta

La Relazione Speciale SR-2026-10 non si limita a diagnosticare i problemi, ma formula sei raccomandazioni operative rivolte alla Commissione europea e agli Stati membri, con scadenze precise:

• Chiarire l’accesso alla produzione, condivisione e vendita di energia rinnovabile negli appartamenti (entro dicembre 2026): la Commissione dovrebbe pubblicare linee guida e buone pratiche per i proprietari e le loro associazioni.
• Definire obiettivi SMART per le CER e includerli nei PNIEC (entro dicembre 2027): gli obiettivi devono quantificare i cittadini coinvolti e la capacità rinnovabile, e i piani nazionali devono recepirli obbligatoriamente.
• Migliorare la registrazione e il monitoraggio delle CER (entro dicembre 2026): la Commissione deve pubblicare linee guida armonizzate per garantire dati comparabili tra i vari Paesi.
• Valutare gli ostacoli e il potenziale di sviluppo delle CER in Italia e Romania (entro luglio 2027): i rispettivi ministeri devono produrre analisi ufficiali attualmente assenti.
• Promuovere il ruolo dei cittadini e delle famiglie vulnerabili (entro dicembre 2026): aggiornare le linee guida europee e sviluppare disposizioni nazionali specifiche in Polonia, Italia e Romania.
• Sostenere lo stoccaggio di energia (entro luglio 2027): incentivare le CER a sviluppare soluzioni di accumulo energetico per ridurre la congestione della rete, con misure specifiche nei Paesi Bassi e in Polonia.

FAQ Comunità energetiche rinnovabili

Cos’è esattamente una Comunità Energetica Rinnovabile (CER)?

È un soggetto giuridico — come un’associazione, una cooperativa o una fondazione — attraverso cui cittadini, piccole imprese e enti locali si uniscono per produrre, gestire, condividere e consumare energia da fonti rinnovabili. L’obiettivo primario non è il profitto, ma il beneficio ambientale, economico e sociale per i membri e il territorio.

Chi può aderire a una CER?

Possono farne parte persone fisiche, piccole e medie imprese, enti locali e autorità pubbliche. L’adesione è sempre volontaria. In Italia, i membri devono condividere la stessa cabina di trasformazione della rete elettrica, il che delimita geograficamente l’area della comunità.

Quali vantaggi concreti porta aderire a una CER?

I membri possono ridurre la propria bolletta energetica grazie alla condivisione dell’energia prodotta localmente, accedere a incentivi statali sull’energia immessa e autoconsumata, contribuire alla riduzione delle emissioni di CO₂ e, in alcuni casi, beneficiare di programmi specifici per le famiglie a basso reddito.

Perché l’obiettivo europeo del 2025 sulle CER non è stato raggiunto?

L’UE si era prefissata di creare almeno una CER in ogni comune con più di 10.000 abitanti entro il 2025, ma a inizio anno aveva raggiunto solo il 27% del target. Le cause principali sono la complessità normativa, il recepimento disomogeneo delle direttive nei vari Paesi, la mancanza di monitoraggio e obiettivi misurabili, e le difficoltà di connessione alla rete elettrica.

A che punto è l’Italia rispetto agli altri Paesi europei?

L’Italia è l’unico Paese tra quelli esaminati dalla Corte dei Conti Europea ad aver recepito integralmente entrambe le direttive UE sulle CER. Sul piano operativo, dopo un avvio lento, ha registrato una forte accelerazione nella prima metà del 2025 grazie al decreto CACER e ai meccanismi di incentivo del GSE. L’obiettivo nazionale è arrivare a 15.000 CER attive entro giugno 2026.

Quali sono i principali ostacoli per chi vuole costituire una CER?

I tre ostacoli principali sono: la complessità burocratica e normativa, che spesso richiede consulenti specializzati; le difficoltà tecniche di connessione alla rete elettrica; e la mancanza di strumenti specifici per coinvolgere le fasce di popolazione più vulnerabili, che rischiano di restare escluse dal fenomeno.

Cosa succederà alle CER nei prossimi anni a livello europeo?

La Commissione europea sta lavorando a un apposito Citizens’ Energy Package, un pacchetto normativo dedicato all’energia dei cittadini che dovrà affrontare le criticità sollevate dalla Corte dei Conti. Parallelamente, la revisione della Direttiva sulle Energie Rinnovabili dovrà introdurre obiettivi più chiari e misurabili per le CER, con scadenze operative entro il 2026 e il 2027.

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