Indipendenza energetica col PPP: strumento fondamentale, ma poco usato

La pubblica amministrazione potrebbe raggiungere l’indipendenza energetica col PPP? Di certo, il Partenariato Pubblico Privato sarebbe uno strumento in grado di aiutare il settore pubblico a generare e gestire energia da fonti rinnovabili. Con più di 280 milioni di metri quadrati di edifici e consumi stimati intorno a 4,6 Mtep l’anno, la PA rappresenta un attore chiave nella transizione energetica nazionale.

Questa forma di collaborazione tra pubblico e privato rappresentata dal PPP consentirebbe di sviluppare impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili, oltre che permettere di elevare l’efficienza energetica del patrimonio edilizio pubblico. È bene ricordare che, secondo quanto stabilisce la direttiva EPBD, entro fine 2027 dovranno essere installati impianti solari su tutti gli edifici pubblici esistenti con superficie superiore a 2000 mq, arrivando a coinvolgere entro il 2030 anche gli edifici pubblici oltre i 250 mq di superficie utile.

Ma non c’è solo quello: l’Europa richiede una maggiore efficienza energetica degli edifici su cui i Comuni dovranno intervenire. Ma come sarà possibile raggiungere obiettivi tanto sfidanti? È qui che potrebbe entrare in gioco il PPP.

Peccato che, “in considerazione della scarsa diffusione in Italia, rispetto ad altri Paesi europei, delle operazioni di partenariato pubblico privato e del numero rilevante di operazioni che non hanno buon esito…”, come ricorda L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), questo strumento abbia ancora poca diffusione, specie nei piccoli Comuni.

Cosa permette di fare il partenariato pubblico privato (PPP)

L’opportunità di promuovere l’indipendenza energetica col PPP potrebbe essere colta, se si considera che il partenariato si pone, quale obiettivo, di sfruttare le competenze e le risorse del settore privato per fornire servizi pubblici di alta qualità, a costi competitivi e tempi più rapidi rispetto a quelli normalmente collegati alla sfera pubblica.

«Il partenariato pubblico privato è uno strumento, una operazione economica attraverso la quale la pubblica amministrazione può reperire competenze tecnologiche o gestionali o tutte e due, o anche risorse umane e finanziarie, necessarie al fine di realizzare un’opera di interesse pubblico», spiega Renato Conti, avvocato esperto del tema*.

Lo stesso legale specifica cosa non è il PPP: una forma di privatizzazione o di devoluzione al privato. La collaborazione ha una durata predeterminata, legata alla realizzazione dell’opera e alla successiva gestione – per permettere il rientro dell’investimento – di cui si conosce fin da subito la scadenza. Al termine, la mano pubblica rientra nella piena proprietà del bene; nel frattempo, il partenariato pubblico privato prevede una netta divisione dei ruoli: alla parte pubblica competono il controllo e l’indirizzo, mentre la parte privata si occupa di progettazione, costruzione e gestione.

«Il pre-requisito del partenariato è riassumibile in quattro punti cardinali. Primo: ci deve essere, appunto, un interesse pubblico da realizzare. Secondo: la copertura finanziaria deve essere significativamente apportata dalla mano privata (verosimilmente non più del 60%). Terzo: i ruoli devono essere chiaramente distinti fra pubblico e privato. Infine, l’allocazione del rischio deve essere tale per cui il rischio di disponibilità, di costruzione e di mercato sono interamente a carico del privato».

Indipendenza energetica col PPP: uno strumento utile per i piccoli Comuni

Per favorire l’indipendenza energetica, il PPP è particolarmente interessante per i piccoli Comuni. Sui quasi ottomila comuni che popolano il territorio nazionale, il 45,8% conta tra i 1001 e i tremila abitanti, mentre un terzo circa (33,6%) dei Comuni conta meno di mille abitanti (Fonte: ANCI).

La carenza di organico (e quindi di competenze) è un problema diffuso, specie nelle piccole realtà locali. «In un Comune di quelle dimensioni è difficile trovare una capacità di progettazione e di analisi, nonché di implementazione normativa, adeguate a strutture complesse come può essere il partenariato, specie poi se si parla di nuove tecnologie e di nuove opportunità di produzione e gestione dell’energia, come possono esserlo le comunità energetiche. Sulle CER, in particolare, la Ragioneria Generale dello Stato propone linee guida operative per aiutare Comuni ed enti pubblici a costituirle e gestirle in Partenariato Pubblico Privato.

«PPP può rappresentare davvero il sistema per recuperare competenze e capacità in tema di transizione e di efficienza energetica – spiega Conti –. Penso, per esempio, al ruolo delle ESCo, che possono gestire tutti gli aspetti utili, compresi i meccanismi incentivanti (come i Certificati Bianchi). Proprio per le opportunità che è in grado di offrire, il partenariato è uno strumento più adatto alle comunità più piccole che alle città metropolitane».

C’è poi un’altra caratteristica di interesse, segnalata dallo stesso legale: a seconda di come viene strutturato e costruito, può consentire ai Comuni di contabilizzare fuori bilancio gli oneri relativi al progetto da realizzare. «In tempi complessi, come quelli che stiamo vivendo, tra Patto di stabilità, Fiscal Compact, bilanci dell’amministrazione centrale dello Stato sempre più limitati, si apre la possibilità anche per un Comune di medio-piccola entità di allocare e impostare in bilancio le partite di questa operazione senza incidere sui margini di cui può disporre per le attività di carattere sociale, infrastrutturale, scolastico. Questo è un ulteriore vantaggio dello strumento PPP».

Un ruolo a oggi marginale

A fronte dei vantaggi posti dal PPP il riscontro è «a tutt’oggi marginale», sottolinea Conti. Un riscontro di questa situazione lo offrono, per esempio, i dati dell’Osservatorio Smart City del Politecnico di Milano: malgrado la partnership pubblico privato siano considerate molto utili per realizzare progetti Smart City, finora sono adottate solo da meno di un Comune su sei (16%).

Perché non viene colta questa opportunità? «C’è un problema di scarsa conoscenza, ma anche di scarsa cultura: tende a prevalere la mentalità conservativa del “si è sempre fatto così”. A questo si aggiunge un problema di limitata competenza e di timore ingiustificato a priori e il sospetto che il privato faccia operazioni di PPP solo per una mera speculazione».

Come avviare un progetto in PPP

Da dove deve partire una piccola realtà pubblica per avviare un progetto in PPP? «Premesso che il contratto di partnership pubblico-privata è una delle cinque forme previste dal Codice degli Appalti per la selezione comparativa del fornitore, in quanto tale, occorre dar luogo a una forma di pubblicità e a una sorta di gara. Il primo passo è inserire l’intervento di efficienza energetica o la predisposizione di un impianto FER nella programmazione triennale dell’ente locale».

Posto questo, si può procedere in due modi. La prima modalità passa dall’iniziativa pubblica. Il Comune che intende realizzare un’opera, bandisce una procedura (sotto forma di avviso, di manifestazione di interesse) per sapere chi sarebbe disposto ad aiutarlo in questa formula. L’altra modalità è data dal fatto che l’operatore economico privato, a conoscenza della programmazione, presenta una propria proposta autonoma, non sollecitata, corredata di un studio di fattibilità, di un piano economico-finanziario asseverato e di una bozza di convenzione con l’ente, dal quale si ricavi che forma, durata e remunerazione l’operatore si aspetti di conseguire.

Il Comune ha 90 giorni di tempo per valutare la proposta. Se la ritiene valida, pone a gara il progetto presentato dal privato per valutare eventuali altri attori in grado di svolgere lo stesso intervento e di comparare l’offerta. Una volta scelto l’operatore, parte l’iter.

I benefici offerti

Ma quali vantaggi comporta aprire al partenariato pubblico privato? «Grazie al PPP c’è la possibilità di effettuare operazioni altrimenti difficili o impensabili per i costi relativi. Il costo dell’intervento viene anticipato e sostenuto dal privato che poi lo recupererà attraverso la gestione nel corso degli anni», risponde il legale. Oltre a contare sull’accesso a capacità finanziarie altrimenti precluse a Comuni di certe dimensioni, la PA locale può contare sulla possibilità di accedere a competenze progettuali e, addirittura, a contare sulla presenza di un privato disposto a correre il rischio di sperimentare tecnologie nuove, a sviluppare un ambito di ricerca e innovazione.

«Un aspetto rilevante è che lo strumento del partenariato pubblico privato non ha necessità di sostenersi su strumenti incentivanti, come il Conto Termico o altri bonus. Certo, possono giovare in termini di bancabilità del progetto. Qualsiasi istituto, contando su un meccanismo di incentivazione pubblica, ha maggiore facilità a erogare un finanziamento. Ma non sono dell’opinione che senza gli incentivi il mercato faticherebbe». Quindi, avvalersi del PPP potrebbe valerne la pena in ogni caso. Renato Conti, avvocato esperto del tema*>«Nel momento in cui occorre andare verso l’indipendenza energetica e puntare a ridurre l’impatto dei consumi e delle emissioni, occorre utilizzare tutti gli strumenti a disposizione», conclude Conti.

*Renato Conti è avvocato, fondatore e titolare dell’omonimo studio legale, abilitato in Italia e Spagna; si occupa in prevalenza di contrattualistica societaria, commerciale e finanziaria, servizi e appalti pubblici, progetti infrastrutturali, PPP e finanza di progetto.

FAQ PPP – Partenariato Pubblico Privato

Cos’è il Partenariato Pubblico Privato?

L’istituto del PPP, definito dal Codice dei Contratti Pubblici con l’ampia definizione di “un’operazione economica” è un importante strumento di collaborazione tra gli operatori economici privati e le pubbliche Amministrazioni.

Il PPP è una forma di cooperazione tra soggetti pubblici e privati, con l’obiettivo di finanziare, costruire e gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico. Lo specifica la Ragioneria Generale dello Stato, illustrando alcune delle principali caratteristiche che contraddistinguono il PPP: durata relativamente lunga della collaborazione pubblico-privata; modalità di finanziamento prevalentemente privato; ruolo strategico del privato e rilevante in ogni fase del progetto (il partner pubblico si concentra invece, principalmente, sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini di interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti e sul controllo delle modalità di gestione); ripartizione del rischio dell’attività tra soggetto pubblico e privato.

Che differenza c’è tra Partenariato Pubblico Privato e project financing?

Il codice degli appalti prevede due forme di PPP: una forma privata e una pubblica. La differenza è che in quella privata lo studio di fattibilità viene realizzato dal promotore privato attraverso lo strumento del project financing, mentre nell’altra, l’Amministrazione deve ingaggiare un committente esterno per realizzare lo studio di fattibilità preliminare e deve andare poi in gara.

PPP e comunità energetiche: cosa dice la Ragioneria Generale dello Stato a riguardo?

La Ragioneria Generale dello Stato ha pubblicato due modelli operativi per supportare le amministrazioni pubbliche nella realizzazione di progetti in Partenariato Pubblico-Privato.

Un contributo riguarda le Comunità Energetiche Rinnovabili “pubbliche”, per le quali è stato pubblicato un nuovo modello PPP che integra il quadro normativo di riferimento con le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici e le regole Eurostat. Come illustra lo stesso organo centrale del Ministero dell’Economia e delle Finanze, il documento propone un approccio innovativo per la realizzazione di CER coinvolgendo cittadini, enti e operatori privati nella produzione e condivisione di energia da fonti 100% rinnovabili. Il modello analizza in particolare la gestione dei rischi, il trattamento contabile e le condizioni per l’accesso agli incentivi pubblici.

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